Das Eicher-Papier

Unter dem Titel "Rundfunkgebührenpflicht und technische Konvergenz" hat Dr. Hermann Eicher die Position der ARD zur PC-Gebühr im September 2006 zusammengefasst. Da Hermann Eicher Justitiar des SWR ist, bei dem die Fäden in Sachen Rundfunkgebühr in der ARD zusammenlaufen, und gleichzeitig Vorsitzender ARD/ZDF-Rundfunkgebühren-AG, muss sein Papier als zentrale Argumentationsgrundlage der öffentlich-rechtlichen Anstalten angesehen werden. Und tatsächlich findet man einige Punkte fast wortwörtlich in verschiedenen Veröffentlichungen von ARD, ZDF und GEZ.

Ans Licht der Öffentlichkeit kam das Eicher-Papier erst im Februar 2007 anlässlich eines Interviews mit der Wirtschaftszeitschrift "Creditreform", als es die redaktionell verantwortliche Kommunikationsagentur "Gestaltmanufaktur" neben einer Pressemeldung zum Interview in PDF-Form in ihrem Internetauftritt platzierte.

Die knapp 10 Seiten Inhalt des Papiers sind eine wahre Fundgrube an Seltsamkeiten. Ich habe mich auf drei Argumentationskomplexe beschränkt, die anschaulich zeigen, wie selbstgerecht, aber gleichzeitig auch verzweifelt die Argumentation der öffentlich-rechtlichen Anstalten in Sachen PC-Gebühr ist. Seitenzahlen beziehen sich, wenn nichts anderes angegeben ist, auf das Papier selbst.

Zahlen lügen nicht

Die Zahlen-Geschichterln des Eicher-Papiers lassen sich auf eine einfache Formel bringen: Das Interesse für Rundfunk via Internet ist hoch, die Einnahmen niedrig. Arme Anstalten.

Um die Erfolgsstory des Internetradios zu zeigen, greift Eicher auf eine Studie für den europäischen Markt im Auftrag von BITKOM zurück. Seine Ausführungen sind fast wortwörtlich aus der BITKOM-Pressemeldung zusammengeklaubt und ein Mal sogar wortgleich, ohne das Zitat als Zitat zu kennzeichnen:

>> Zählten Online-Radios 2005 europaweit noch 15,1 Mio Hörer pro Woche, so sind es in diesem Jahr bereits 20,4 Mio Hörer.<< (S. 6)

Nun ist die Frage: Warum muss Eicher eine europäische Studie zitieren? Geht's hier nicht um die deutsche PC-Gebühr? Gibt es keine deutsche Studie? Doch gibt es: ARD und ZDF veranstalten jährlich ihre Online-Studien, doch leider sind die Ergebnisse, was die Nachfrage nach Rundfunk im Netz angeht, so bescheiden (siehe auch Konvergenztheorie), dass sie dem SWR-Mann anscheinend nicht zitierfähig erschienen.

Die europäischen Ergebnisse sind allerdings nicht besser, nur hat BITKOM das in PR-Manier viel schöner formuliert. 20 Millionen Hörer, die mindestens ein Mal pro Woche einen Radiolivestream hören, klingt gewaltig, sind aber nur knapp 4% der Bevölkerung. Die Erfolgsgeschichte ist ein reines Minderheitenprogramm.

Damit beweist Eicher etwas, was er gar nicht beweisen wollte. Die so genannte technische Konvergenz zieht dummerweise keine Nutzungskonvergenz nach sich. Hörer hören Hörfunk am liebsten im Radio. Das Internet ist für ganz andere Interessen da.

Während bei den Nutzerzahlen die Scheinriesen regieren, ist es die bekannte Strategie der Sender, Einnahmen aus der PC-Gebühr gartenzwergig zu reden. In dieser Hinsicht ist auch dieses Papier ein Vorbild. So schreibt Eicher, es wäre falsch, dass die Anstalten durch die PC-Gebühr Mehreinnahmen generierten (S. 6).

Der erste kleine Trick ist, dass er Mehreinnahmen nur als ungeplante Einnahmen versteht. Wie viel die Rundfunksender letztlich einnehmen werden, weiß niemand. Eicher rechnet die GEZ-Zahlen von 5,3 Millionen Euro für 2007 und 2008 vor. Im Vergleich mit 30 Millionen Euro, die eingeplant waren, ein Verlustgeschäft. Ob die Ministerpräsidenten tatsächlich diese Größenordnung als Basis nahmen, ist ohne Quellenangabe nicht nachzuvollziehen. Die KEF, die sonst in diesem Zusammenhang immer zitiert wird, rechnete für 2007/2008 mit 14 Mio. Einnahmen aus der PC-Gebühr (allerdings noch als Fernsehgebühr) und erst für 2009 mit 30 Millionen.

Diese Zahlenspielereien sind jedoch nebensächlich. Der wirkliche Zaubertrick ist, dass Eicher kein Wort darüber verliert, wie die öffentlich-rechtlichen Sender tatsächlich Mehreinnahmen generieren: Durch mehr Ausgaben, schön begründet natürlich.

Und so ist der Einstieg in die Gebührenpflicht für den "Vertriebsweg Internet" selbstverständlich eine wunderbare Möglichkeit Mehreinnahmen zu erzielen. Durch die PC-Gebühr, die ja noch Luft in Richtung Fernsehgebühr hat, fühlen sich die Sender verpflichtet, mehr zu bieten, generieren begründet mehr Kosten und schon steigt die Rundfunkgebühr für alle und damit auch die Einnahmen.

Ein weiterer Zaubertrick ist, die GEZ-Niedrigrechnung bei den Einnahmen mit der Zahl der Betroffen gleichzusetzen. So behauptet Eicher, die Einnahmeprognose der GEZ wäre ein Beleg dafür, dass "nur sehr wenige Gebührenteilnehmer überhaupt von der Neuregelung betroffen sein werden." (S. 7)

Unglücklicherweise hat Kollege Buchholz von der GEZ bei einer öffentlichen Anhörung im hessischen Landtag vorgerechnet, wie die Einzugszentrale zu ihrer Prognose kommt. (PDF, S. 33) Er ging von einer kleingerechneten Basis von 1,2 bis 1,5 Millionen Selbständigen und Betrieben aus, die einen PC, aber kein Teilnehmerkonto bei der GEZ haben. Davon traute sich die GEZ ein Aushebungsvolumen von 30 Millionen Euro in 2009 zu, was etwa 150.000 neuen Teilnehmern entspräche, weil damals ja noch die Fernsehgebühr Stand der Dinge war.

Das bedeutet: Nicht die Zahl der Betroffenen wird durch die Einnahmeprognose widergespiegelt, sondern die Zahl der freiwilligen oder unfreiwilligen Neuanmelder, die sich die GEZ zutraut zu erfassen.

Der Eicher Kreisel

Der Eicher Kreisel ist ein ganz besonderes Stück Gebührenlogik. Man könnte ihn auch als Schwarzes Loch bezeichnen, aus dem das Licht der Logik nicht mehr entweichen kann:

>> Würde weiterhin dieser Radioempfang [via Internet] von der Gebührenpflicht freigestellt, wäre zu erwarten, dass eine "Flucht aus der Rundfunkgebühr" einsetzt und künftig gezielt die "kostenfreie Variante" gewählt würde.<< (S. 6)

Dies ist die Begründung, die Hermann Eicher dafür liefert, dass PCs in die Rundfunkgebührenpflicht einbezogen werden mussten. Diese "Erosion der Gebührenbasis" wurde von den öffentlich-rechtlichen Sendern bereits zu Anfang der Debatte 1997 ins Feld geführt. Gleichzeitig behauptet Eicher, und auch das hat seit 1997 Tradition, Privathaushalte seien zu fast 100% nicht von der PC-Gebühr betroffen (S. 10). Damit bleibt also nur der "nicht ausschließlich private Bereich" als Fluchtsektor. Doch auch für diesen hat Eicher eine gute Nachricht:

>> Steht am Ende der digitalen Entwicklung ein technisch gleichwertiger Empfang von Rundfunkprogrammen auch über den Verbreitungsweg Internet, dann besteht faktisch die Möglichkeit, sich im nichtprivaten Bereich über die bestehende Zweitgerätefreiheit für neuartige Rundfunkempfangsgeräte wirtschaftlich zu entlasten.<< (S. 5)

Mit anderen Worten: Das Mittel, die "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu verhindern, ist, die Flucht aus der Rundfunkgebühr zu ermöglichen für die einzige Gruppe, die dies betrifft. Halleluja!

Gebührenhelden

Seitdem der Sturm der Empörung über die PC-Gebühr den Anstalten ins Gesicht bläst, werden sie nicht müde darauf hinzuweisen, dass es ganz allein Sache des Gesetzgebers ist, welche Entscheidungen er trifft. Wenn also PCs in die Gebührenpflicht einbezogen werden, sind die Rundfunkanstalten "„lediglich dazu berufen, die gesetzlichen Vorgaben auszufüllen und zu vollziehen." (S. 4)

Beim Ausfüllen und Vollziehen haben die Rundfunkanstalten nach dem Eicher-Papier für eine weitestgehende Schonung der Gebührenzahler gekämpft. Die Rundfunkanstalten bemerkten beispielsweise rechtzeitig, dass eine Fernsehgebühr für Internet-PCs ohne ausreichendes Angebot einen unverhältnismäßiger Griff in die Kasse bedeutete. Seltsam ist nur: Die Anstalten haben für diese Erkenntnis fast zwei Jahre gebraucht.

Dass es aufgrund der freiwilligen Selbstbeschränkung der Sender für Onlineausgaben auf maximal 0,75% des Gesamtbudgets (also etwa 60 Mio. Euro) völlig ausgeschlossen war, TV-Vollprogramme ins Internet zu streamen, da die Rechte für die Ausstrahlung von Sportveranstaltungen, Spielfilmen und Fremdproduktionen fürs Internet hätten extra bezahlt werden müssen, ist ihnen bei der Entscheidung der Ministerpräsidenten im Oktober 2004 anscheinend entgangen. Erst nachdem die Wirtschaftsverbände in Sachen PC-Gebühr einen heißen Sommer 2006 veranstaltet hatten, erinnerte man sich ans verfassungsrechtlich garantierte Verhältnismäßigkeitsprinzip.

Immerhin ist es erfreulich, dass die öffentlich-rechtlichen Anstalten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch für den Rundfunkgebührenstaatsvertrag anerkennen. Wenn der Absolutheitsanspruch des §1 Abs. 2 RGebStV, der keinerlei quantitative oder qualitative Ansprüche des Empfängers garantiert, auf der Anbieterseite dem Verhältnismäßigkeitsprinzip folgen muss, dann ist es bis zur Erkenntnis nicht mehr weit, dass auch die bloße Bereitstellung eines empfangstauglichen Gerätes unter völliger Ignorierung seiner Nutzung im Falle des PCs ein Verstoß gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit ist.

Ebenso erfreulich ist der heldenhafte Kampf der Anstalten für eine oft diffamierte Berufsgruppe: die Lehrer. Dabei gingen sie sogar so weit, dass sie die Entscheidung des Gesetzgebers ins Gegenteil verkehrten. Hermann Eicher schreibt:

>> Diese nichtprivate Nutzung des PC führt nach Ansicht der Rundfunkanstalten in all den Fällen nicht zu einer weiteren Gebührenpflicht, in denen die Tätigkeit nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist. Dies ergibt sich daraus, dass ... die Formulierung "nicht zu privaten Zwecken" die ursprüngliche Formulierung "zu gewerblichen Zwecken oder zu einer selbständigen Erwerbstätigkeit" nach der Gesetzesbegründung nur klarstellen, nicht aber verändern sollte. Da ein Lehrer keine auf Gewinnerzielung ausgerichtete Tätigkeit ausübt, bleibt der häusliche PC, der hin und wieder beruflich genutzt wird, gebührenfrei.<< (S. 9f)

Wenn jemand eine spezielle Formulierung durch eine allgemeine Formulierung ersetzt, was stellt er damit klar? Dass alles beim alten bleibt oder will er einen Sachverhalt ausweiten? In der Begründung zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag steht:

>> Durch die Formulierung "zu anderen als privaten Zwecken" in Absatz 2 Satz 1 wird klargestellt, dass es keine Gebührenfreiheit für jede Art der Nutzung gibt, die nicht ausschließlich zu privaten Zwecken erfolgt.<<

Der Gesetzgeber hat schriftlich niedergelegt, dass mit dem neuen Staatsvertrag für jede nicht-private Art der Nutzung die Zweitgerätebefreiung entfällt. Wäre diese Ausweitung nicht die Absicht gewesen, hätte es gar keinen Grund gegeben, die Formulierung zu ändern.

Die Anstalten sind also dem möglichen Druck durch die Lehrergewerkschaft GEW aus dem Weg gegangen. Und wer weiß, vielleicht wäre der eine oder andere Lehrer auf die Idee gekommen, die armen Kinder mit Studien zu konfrontieren, die zeigen, dass zu viel fernsehen im Kindesalter dick und dumm macht? Im Sinne der Zukunftssicherung des Rundfunks war das sicher eine kluge Entscheidung.

Einsturzgefahr

Die komprimierte Argumentation im Eicher-Papier zeigt deutlich, dass die PC-Gebühr ein Widerspruch in sich ist. Die versuchte Distanzierung vom Gesetzgeber, das Arbeiten mit untauglichen Zahlen und Argumenten, selbst die Interpretation des Staatsvertrages nach Lobbyismusgewicht, das alles nützt den Anstalten nichts.

So lange sie davon träumen, der Mittelpunkt der Welt zu sein und damit das Recht zu haben, jedermann mit ihren Programmen zu beglücken, ob er dies will oder nicht, so lange werden sie sich auf die Seite derer schlagen müssen, die das Grundgesetz schlicht ignorieren, wenn’s ihnen grad passt. Setzen die Anstalten jedoch ihr Eigeninteresse über ihre Kontrollfunktion der Politik, dann ist das ein weiterer Baustein, den Sie aus dem Gebührengebäude entfernen.

PS

Der Schluss des Eicher-Papiers ist dem Thema Medienabgabe gewidmet. Hier hat Hermann Eicher leichtes Spiel, denn die Vorschläge von politischer Seite sind unausgegoren und populistisch. Auf die praktischen Probleme bei der Umsetzung einer solchen Medienabgabe ist die Politik bisher wohlweislich nicht eingegangen. Vom Sinngehalt, Menschen ohne Rundfunkgeräte, aber mit PC, statt einer PC-Gebühr eine Medienabgabe zahlen zu lassen, ganz zu schweigen.

Produktplacement: Jürgen Bertram, "Mattscheibe", Fischer Taschenbuch Verlag, 2006
Jürgen Bertram hat mehr als zwei Jahrzehnte für den NDR gearbeitet und zeigt als Insider, wie die Sender zwischen Politik, Kommerz und Quote ihren Auftrag nach und nach vergessen haben.